«Правленый» закон два века живет
В декабре прошлого года вступил в действие Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее – ФЗ «О ГУПах», Закон). Даже краткосрочная практика его применения обнаружила круг проблем, требующих дополнительного урегулирования. Госдума в первом чтении рассмотрела поправки в этот Федеральный закон.
Прежде всего нужно ознакомить читателей с предстоящими изменениями этого важного правового акта, затрагивающего много тысяч хозяйствующих субъектов. Также, следует обратить внимание на ряд проблем, требующих доработки в Законе, но которые пока, не зафиксированы законодателем.
Казенных предприятий будет меньше
Проект вносит уточнения в виды государственных и муниципальных унитарных предприятий (п. 2 ст. 2 ФЗ «О ГУПах»):
предлагается исключить институт казенных предприятий субъектов РФ и муниципальных образований.
В случае принятия законопроекта унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, могут создаваться только в виде федеральных казенных предприятий, учредителем которых является Российская Федерация, а решение о создании принимается исключительно Правительством РФ.
Аргумент «ЗА»:
По долгам казенного предприятия субсидиарную ответственность несет собственник, это означает, что при нехватке денежных средств у предприятий кредиторы могут обратить взыскание по их долгам на бюджеты соответствующих уровней. По мнению Минфин, создание казенных предприятий на уровне муниципалитетов и субъектов федераций может оказаться непосильным бременем для бюджетов этих уровней, тем более что большинство из них формируется с дефицитом.
Аргумент «ПРОТИВ»:
ФЗ «О ГУПах» определяет, что на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований такие предприятия могут создаваться в основном для решения социальных задач, учитывая, что значительная часть населения в настоящее время не может в полном объеме оплачивать оказываемые ему социальные услуги. Принимая во внимание реальное положение дел с решением социальных задач в регионах, нецелесообразность института казенных предприятий субъектов РФ и муниципальных образований является спорной. Представляется разумным осуществить их ликвидацию тогда, когда вследствие роста реальных доходов большая часть населения сможет полностью оплачивать социальные услуги.
«Ложка дегтя, в бочке регистрации»
Предлагается унифицировать процедуру принятия решений о создании федеральных государственных предприятий. Таким исключительным правом наделяется Правительство РФ. Соответственно, указанное полномочие утрачивают федеральные органы исполнительной власти, такие, как Министерство иностранных дел России, Федеральная служба безопасности РФ, Управление делами Президента России. Эти положения законопроекта соответствуют подп. «г» п. 1 ст. 114 Конституции.
Законопроектом уточняется порядок регистрации государственных и муниципальных унитарных предприятий, дополняется перечень случаев, когда допускается их создание.
Определяется, что уставный фонд государственного или муниципального унитарного предприятия должен быть полностью сформирован собственником имущества до государственной регистрации (ранее было в течение трех месяцев с момента таковой) (п. 1 ст. 13 ФЗ «О ГУПах»).
Аргумент «ПРОТИВ»:
Эта новелла вызывает большие сомнения. Не возможно передать имущество еще не существующему юридическому лицу. До государственной регистрации юридического лица такое лицо как участник гражданского оборота не существует (п. 3 ст. 49, п. 2 ст. 51 ГК РФ).
Законодатель наступает на старые грабли. В 2001 г. аналогичная норма была исключена из Федерального закона «Об акционерных обществах» и введен порядок оплаты уставного капитала не до, а после регистрации юридического лица.
Создается впечатление, что авторы поправок в один Закон, не читают поправок в другой, также действующий в системе гражданского права.
Согласование после 25-ти
Упрощена процедура голосования в органах управления хозяйственных обществ и товариществ по принадлежащим унитарному предприятию вкладам в уставном капитале (п. 2 ст. 6 ФЗ «О ГУПах»). В тех случаях, когда унитарному предприятию принадлежит менее 25 процентов акций (долей, паев) в уставном (складочном) капитале общества или товарищества, оно вправе проводить голосование без согласования с собственником имущества.
«Хрен редьки не слаще»
Предлагается уточнить критерии отнесения совершаемой унитарным предприятием сделки к крупной. Вместо применяемых в настоящее время двух критериев отнесения сделки к крупной, предлагается оставить один: крупной будет являться одна или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения унитарным предприятием прямо или косвенно имущества, стоимость которого составляет более десяти процентов уставного фонда унитарного предприятия.
Предлагается упростить процедуру согласования совершения крупных сделок:
«Согласие собственника может быть выражено как путем согласования условий одной крупной сделки, так и путем дачи согласия, в том числе предварительного, на совершение унитарным предприятием ряда крупных сделок на оговоренных собственником условиях либо без указания условий таких сделок».
Критерий «десять процентов от уставного фонда» охватывает значительную часть обычных сделок, совершаемых в процессе текущей хозяйственной деятельности. По существу, предложенные изменения являются полумерами. Законодатель не устраняет своей главной ошибки: фактическая девальвация понятия крупной сделки.
Всеобщей реорганизации не будет
Законодатель, а соответственно, и Правительство, коренным образом меняет отношение к дочерним унитарным предприятиям.
Действующая редакция Закона предусматривает необходимость их реорганизации до июня текущего года. Однако, как всякая чрезмерно радикальная мера она оказалась мало адаптирована к реалиям. Выяснилось, что реорганизация путем присоединения «дочек» к ранее породившим их «матерям» не целесообразна, а в ряде случаев практически не возможна. Нередко одна из сторон реорганизации находится в состоянии банкротства или близка к нему, в этой ситуации сливать в один «стакан» хорошее и плохое «вино» вряд ли стоит. Часто присоединение вело к необходимости получения лицензии заново, что делало невозможным в течение длительного времени выполнение производственной программы.
Произошел отказ от концепции всеобщей и принудительной реорганизации дочерних унитарных предприятий. Согласно новой редакции этого пункта «уставы дочерних унитарных предприятий, созданных до вступления в силу ФЗ «О ГУПах», подлежат приведению в соответствие с нормами настоящего закона в срок до 1 января 2004 года собственником имущества указанных дочерних унитарных предприятий».
При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 29 ФЗ «О ГУПах» унитарное предприятие может быть реорганизовано по решению собственника его имущества. Таким образом, если собственник считает нецелесообразным сохранение какого-либо унитарного госпредприятия (бывшей «матери» либо «дочери»), то он может их реорганизовать, в том числе и путем присоединения к любому другому унитарному предприятию.
Как мелки эти крупные сделки
«ЭЖ» совместно с Минимуществом РФ провели серию консультационных семинаров, посвященных практике применения ФЗ «О ГУПах». Эти мероприятия посетили представители более 500 ГУПов, непосредственные контакты с которыми позволили выявить наиболее острые проблемы практики применения Закона. Более семидесяти процентов всех заданных вопросов коснулись трех ключевых проблем:
- размера крупных сделок и порядка их согласования;
- требований к размеру уставного фонда и регулярности его изменений;
- необходимости реорганизации дочерних предприятий.
Обсужденные в настоящее время поправки в ФЗ «О ГУПах» существенным образом разрешили только одну из трех наболевших проблем. Произошел отказ от принудительной реорганизации «дочек». Между тем, две наиболее острые темы, высвеченные на встречах с представителями ГУПов по-прежнему остаются нерешенными.
Наиболее острой является проблема крупных сделок.
Понятие крупной сделки предполагает их неординарность: во-первых, они должны быть масштабными, а во-вторых, это сделки, выходящие за рамки обычной хозяйственной деятельности.
Ясно, что критерий масштабности должен соотноситься с размерами коммерческой организации. В развитых правопорядках, где применяется понятие крупной сделки, ее масштаб сопоставляется с активами предприятия, а не с уставными капиталами (фондами, чистыми активами).
Понятно, что для муниципальной булочной с активами миллион рублей, сделка на 250 тыс. является масштабной (крупной), а для оборонного завода, с активами 2 млрд. руб. – это текущая операция по вывозу промышленных отходов. Установлен необоснованно низкий порог для отнесения сделок в разряд крупных - десять процентов не от активов предприятия, а от их уставных фондов.
Мы писали, что уставный фонд – это некая расчетная величина. Его максимальная сумма объективно ограничена. Она может составить стоимость чистых активов минус резервный фонд. Сегодня, как показал экспресс анализ, большинство унитарных предприятий имеют уставные фонды в размере 100 – 300 тыс. руб. В разряд масштабных попали сделки на сумму 10-30 тыс. руб. Это объем заказов за половину дня средней муниципальной типографии. Более того, в отличие от развитого корпоративного законодательства, которое предусмотрело конструкцию обычной хозяйственной деятельности и ввело для нее соответствующее понятие, в законе «О ГУПах» такого исключения нет. Оказывается, директор типографии не может принять заказов на сумму более 30 тыс. рублей, не согласовав это с Министерством печати РФ. Даже значительная часть участников семинара, приехавшая на встречу с представителями Минимущества нарушили закон, поскольку оплата участия в семинаре являлась для них крупной сделкой, требуя согласования на уровне отраслевого министерства (зам. министра атомной энергетики).
Следует признать, что государство проявляет удивительную непоследовательность: с одной стороны заявляется, что нет объективной возможности управлять из единого центра 10 тыс. федеральных унитарных предприятий, и их число должно быть сокращено до 1 тыс. казенных, с другой стороны - берет на себя обязательство согласовывать сделки на сумму 10-30 тыс. руб., совершаемых в процессе обычной хозяйственной деятельности со всем массивом неуправляемых госпредприятий. Ощущение, что левая рука не ведает что творит правая. Это означает, что практически 90 процентов всех совершаемых ГУПами сделок являются ничтожными, как совершенные с нарушением действующего законодательства.
Вопрос времени, когда недобросовестные участники начнут этим злоупотреблять. Легко можно прогнозировать классическую ситуацию, которая уже применялась в практике акционерных обществ, когда действовала заниженная планка крупных сделок.
Директор госпредприятия заключает сделку на поставку оборудования, сырья или материалов. По договору оплачивает ее, а поставщик ничего не поставляет. Когда же вы по суду пытаетесь взыскать назад деньги и соответствующие штрафы и пени, выясняется, что деньги вы получите, а штрафы и пени за незаконное пользование ими – нет, поскольку сделка ничтожна, так как не была согласована собственником. Описывать более изощренные способы увода государственного имущества на основании этой законодательной ошибки нам не позволяет профессиональная этика.
Требует немедленного исправления очевидная концептуальная ошибка. Следует дать разумный масштаб крупных сделок. Сегодня можно только процитировать одного из участников «круглого» стола: «согласование 10 тыс. рублей из Новосибирска в Москве – это издевательство над Законом и над нами». Не надо изобретать велосипед, нужно просто заглянуть в более апробированные жизнью нормы корпоративного права и заимствовать оттуда концепцию крупных сделок. Во-первых, связать их масштаб с реальными активами предприятия, во-вторых, вывести из их числа сделки, совершаемые в процессе обычной хозяйственной деятельности (может быть более удачно определив их понятие).
